Maastricht, nasce l’Unione Europea

“Europa in pillole”, rubrica a cura del Prof. Franco Peretti
(1991-1992) Parte Seconda

Cenni sul funzionamento della macchina comunitaria

Non è facile descrivere il funzionamento dell’Unione Europea. Non a caso un alto funzionario dell’Unione ha definito l’organizzazione dell’UE un “labirinto impenetrabile ai non iniziati”. Per la verità non sempre questo labirinto è chiaro anche agli iniziati, che spesso nel percorre i sentieri del labirinto trovano ostacoli imprevisti ed imprevedibili. Probabilmente questa situazione, irta di difficoltà, contribuisce a creare un certo distacco tra le istituzione europee ed il cittadino, che non comprende bene i percorsi e quindi manifesta, scoraggiato, sfiducia. Va innanzi tutto messa in evidenza l’anomalia che esiste tra il sistema comunitario e l’organizzazione dei singoli stati. Questi ultimi sono organizzati sul principio della separazione dei poteri: tra i tre poteri infatti, quello legislativo quello esecutivo e quello giudiziario non esiste nessuna sovrapposizione, come ben hanno insegnato i teorici dello stato democratico moderno. Così invece non capita nell’impianto europeo, perché, nell’adottare i provvedimenti i tre poteri si sovrappongono con procedure di codecisione, che non hanno riscontro nei testi costituzionali moderni. Per fare un esempio: il Parlamento non è il solo titolare del potere legislativo, ma concorre con altri organismi per la approvazione di norme, con valore ed efficacia comunitaria.

In secondo luogo occorre sottolineare che nel sistema europeo previsto dal trattato di Maastricht manca al vertice dell’UE un organismo con il compito specifico di coordinare. Mentre negli stati, che aderiscono all’unione c’è una presidenza del consiglio, che svolge un ruolo di raccordo istituzionale, a livello comunitario questa figura non si ricava dal Trattato di Maastricht. Infine un’ultima considerazione. Facendo un esame storico della nascita delle diverse istituzioni si ricava un dato: spesso la nascita di un organismo di gestione della Comunità europea è collegata a situazioni contingenti ed occasionali, non è invece la conseguenza di un attento progetto giuridico.

Le istituzioni ed il trattato di Maastricht

Il Trattato di Maastricht, che è la conseguenza di una serie di indicazioni contenute nel libro bianco di Delors e di una serie di suggestivi suggerimenti tratti dalla proposta di Costituzione predisposta dal Parlamento nel 1984 su suggerimento autorevole anche di Altiero Spinelli, prevede, in qualche caso confermando l’esistente e in altri casi innovando, alcuni organismi, che formano l’ossatura istituzionale dell’Unione. Ecco, in rapida sintesi, quanto si ricava dall’articolato di Maastricht.

1. Il consiglio Europeo: istituito nel 1974 viene riconfermato e inserito come organismo comunitario, con la indicazione anche della cadenza delle convocazioni. Almeno due volte l’anno. Il Consiglio Europeo è formato dai capi di stato e di governo ed è, con la Commissione, l’istituzione dotata di maggiori poteri con un preciso compito: fissare le linee complessive della politica dell’Unione.
2. Il consiglio dell’Unione Europea: mentre il Consiglio Europeo è formato dai capi di stato e di governo questo consiglio è formato da rappresentanti degli stati dell’Unione. In termini generali il livello di rappresentanza è quello dei ministri. Partecipano quindi i ministri dei governi degli stati aderenti all’Unione in base alle competenze che gli stessi hanno con riferimento alle materie trattate. Qualche esemplificazione: se viene trattata una questione riferita all’ordine pubblico, sono i ministri degli interni a formare il Consiglio. Se invece e una questione agricola sono i ministri dell’agricoltura a comporre il Consiglio.
3. La Commissione: è l’organismo trainante della Comunità Europea. La storia, che nelle linee generali stiamo delineando, mette in evidenza il carattere propulsore, che può avere la Commissione. Come in diversi momenti si è visto, quando la Commissione sa essere propositiva, il cammino dell’Unione è spedito, quando invece la Commissione è incerta, anche l’evolversi della Unione non ha il giusto ritmo. La Commissione è composta da membri nominati dai governi dei singoli stati. Una volta nominati, i commissari acquistano indipendenza rispetto a chi li ha nominati ed agiscono solo ed esclusivamente negli interessi dell’Unione. Per usare un richiamo in questo caso corretto e calzante si può ben paragonare la Commissione al governo o se si vuole al potere esecutivo, avendo la commissione il compito di proporre provvedimenti e di garantirne l’attuazione dopo che il provvedimento viene approvato. Il Trattato prevede una serie di limitazioni. Ulteriori limitazioni possono derivare alla Commissione dalle scelte del Consiglio dell’Unione Europea.
4. Il Parlamento: dal 1979 è un organismo eletto a suffragio universale dai cittadini europei. A differenza dei parlamenti dei singoli stati dell’Unione non detiene in via esclusiva il potere legislativo, ha infatti una limitata capacità legislativa, mentre dal Trattato gli è riconosciuta una importante funzione di controllo generale.
5. La Corte di Giustizia: assicura il rispetto del diritto comunitario, nei termini fissati dal Trattato. La Corte di Giustizia infatti fa applicare le norme di diritto comunitario, dà interpretazione vincolante delle norme stesse, commina sanzioni agli stati inadempienti. Dal 1989 è in funzione anche un tribunale di primo grado che esamina le controversie sollevate in primo grado da privati ed imprese. Una importante sottolineatura in questa sede va fatta: le sentenze della Corte di Giustizia sono fonti di diritto comunitario, generano con il loro testo norme che devono ai vari livelli essere rispettate ed applicate.
6. La Corte dei Conti Europea: ha la funzione di verificate la legittimità e la regolarità delle entrate e delle spese e di conseguenza la loro compatibilità con i capitoli di bilancio.
7. Il comitato economico e sociale: valuta in quanto organismo tecnico le proposte in materia di economia e lavoro
8. Il Comitato consultivo CECA : è organismo tecnico che si occupa, fino alla scadenza della CECA, di problematiche collegate alla produzione e commercializzazione del carbone e dell’acciaio.
9. Il comitato delle regioni: questa istituzione nasce con il Trattato dell’Unione Europea. Ha il compito di seguire le tematiche regionali. Deve essere consultato dal Consiglio e dalla Commissione per tutte le questioni inerenti alle attività istituzionali delle regioni.
10. La Banca Europea degli Investimenti ( BEI): viene ripresa come istituzione dal Trattato di Maastricht, ma la sua origine risale al Trattato di Roma e il suo avvio di attività è datato 1958.
11. L’Istituto Monetario Europeo: questa istituzione è prevista dal Trattato di Maastricht e viene realizzata qualche anno dopo, acquisendo importanza sempre maggiore. Raggiunge il suo potere più alto con l’entrata in vigore dell’euro. E diventa la Banca Centrale Europa

Le quattro istituzioni più importanti

E’ ovvio che non tutti gli istituti elencati nel paragrafo precedente sono da considerare di pari importanza. Nella realtà concreta ed operativa al momento dell’entrata in vigore del Trattato di Maastricht , condividendo le valutazioni di diversi storici di questo periodo dell’Unione Europea , si può dire che quattro sono le istituzioni per molti versi dominanti:

• La Commissione
• Il Parlamento
• Il Consiglio dell’Unione Europea
• Il Consiglio Europeo

Il dopo Maastricht in marcia verso l’euro

La sottoscrizione del trattato di Maastricht rappresenta senza dubbio il punto di arrivo di un percorso durato dieci anni, che vede l’impegno di molti tenaci politici, che credono nell’idea di Europa unita. In particolare merita di essere ricordato il francese Delors, che con i suoi concreti passi dà gli strumenti per passare da un progetto di Europa ad una Europa vera e propria, anche se non rispondente in termini globali alle speranze di molti federalisti. All’indomani di Maastricht tutti i capi di stato e di governo cercano di vendere in ogni caso all’opinione pubblica dei loro paesi il Trattato stesso come risultato positivo del loro potere contrattuale. Anche se la realtà dice che non è così, si deve riconoscere che un risultato migliore di quello raggiunto non si poteva avere. Il compromesso finale dà le garanzie per continuare verso nuovi risultati, che trovano comunque nel libro bianco di Delors la descrizione del percorso da compiere per raggiungerli. Ormai sono poste le premesse anche per la costruzione della moneta unica.